环保强科普 上海法院参考性案例：堆积固废产生恶臭适用大气法还是固废法？

  近日，上海高院发布“上海法院第七批参考性案例”，其中第67号“上海鑫晶山建材开发有限公司诉上海市金山区环境保护局行政处罚决定案”是典型的环保行政案件。环境法律规范法律适用交叉竞合较多，环境行政处罚的行政案件如何明智的选择适用环境法律规范是法官需着重关注的问题。

  本案针对堆积有固态废料的企业产生臭气情形，《中华人民共和国大气污染防治法》与《中华人民共和国固态废料对环境造成污染防治法》在行政处罚法律适用上发生竞合，在无法适用一般法律适用规则的情形下，应该依据适用对象、行为方式、行为后果及处罚幅度等要素进行判定。

  固体废弃物产生的臭气浓度超过大气污染物排放标准的，应当适用《中华人民共和国大气污染防治法》进行处罚；臭气浓度未超过国家标准的，应当适用《中华人民共和国固态废料对环境造成污染防治法》进行处罚。

  原告上海鑫晶山建材开发有限公司（以下简称“鑫晶山公司”）诉称：其系以别的企业生产过程中产生的污泥为原料进行无害化处理的资源综合再利用企业，厂区内的臭气来源于作为生产物料的污泥，而原告不是污泥的生产者，被告上海市金山区环境保护局（以下简称“金山环保局”）未调查臭气来源即因厂区界址臭气浓度超标将原告认定为臭气的排放者，与事实不符；被告处罚依据的《监测报告》未清晰界定原告所属的环境空气功能区及对应的恶臭污染物厂界标准值，三类环境空气功能区已并入二类区，但不代表三类区已经取消，原告所在区域有可能适用《恶臭污染物排放标准》中三级恶臭污染物厂界标准值，同时，连续排放源排放监测采样频率与间歇排放源不同，《监测报告》也未明确采取何种采样频率；污泥属于一般固态废料，因之造成的污染应适用《中华人民共和国固态废料对环境造成污染防治法》（以下简称《固态废料对环境造成污染防治法》）第六十八条第一款第（七）项及第二款的规定，处一万元以上十万元以下的罚款，但被告适用了罚款数额更高的《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第九十九条第（二）项规定，属适用法律错误；在多个监测点位中，仅3＃监测点位臭气浓度超标，且仅系轻微超标，被告处以人民币25万元（以下币种均为人民币）的罚款，显有不当；此外，原告系资源综合再利用企业，享有税收优惠政策，一旦遭受行政处罚，则一定时期内无法再申请免税，且原告2016年8月处于新旧股东股权转让期间，公司新管理者未及时掌握公司情况，被告未考虑前述因素，仍处以巨额罚款，严重影响企业生存与发展。因此，被诉行政处罚决定认定事实及适用法律均错误，处罚幅度明显不当，请求予以撤销。

  被告金山环保局辩称：其作为环境保护主管部门，有权对大气污染违背法律规定的行为进行行政处罚；被告对原告无组织排放恶臭污染物进行了监督监测，在其厂界采样后，经检测，3＃监测点臭气浓度一次性最大值超出了恶臭污染物排放国家标准，该事实证据确凿，原告调查时亦无异议；三类环境空气功能区已并入二类区，《监测报告》认定原告所在区域应执行二级恶臭污染物厂界标准限值20并无不当，且监测时根据现场情况对原告厂界四个点位各采集三次并取其最大值的做法亦符合相关规定；被告接到群众投诉后，对原告厂区进行全方位检查并由上海市金山区环境监测站（以下简称“金山环境监测站”）对厂区内厂界臭气和废气排放口进行采样，在收到《监测报告》后依法立案，经调查，作出责令改正通知，后经听证作出被诉行政处罚决定，执法程序合法；原告向大气排放恶臭污染物超出国家标准，被告适用《大气污染防治法》依法有据；被告作出处罚时已最大限度地考虑了原告违背法律规定的行为对环境及社会的影响、违法次数、配合调查取证情况、整改情况及原告企业性质等因素，处罚幅度并无不当。被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，裁量适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。

  因群众举报，2016年8月17日，被告执法人员前往原告进行全方位检查，并由金山环境监测站工作人员对该公司厂界臭气和废气排放口进行气体采样。同月26日，金山环境监测站出具了编号为XF26-2016的《测试报告》，该报告中的《监测报告》显示，依据《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）规定，臭气浓度厂界标准值二级为20，经对原告厂界四个监测点位各采集三次样品进行仔细的检测，3＃监测点位臭气浓度一次性最大值为25。2016年9月5日，被告收到前述《测试报告》，遂于当日进行立案。经调查，被告于2016年11月9日制作了金环保改字[2016]第224号《责令改正通知书》及《行政处罚听证告知书》，并向原告进行了送达。应原告要求，被告于2016年11月23日组织了听证。2016年12月2日，被告作出第2020160224号《行政处罚决定书》，认定2016年8月17日，被告执法人员对原告无组织排放恶臭污染物进行全方位检查、监测，在原告厂界采样后，经金山环境监测站检测，3＃监测点臭气浓度一次性最大值为25，超出《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）规定的排放限值20，该行为违反了《大气污染防治法》第十八条的规定，依据《大气污染防治法》第九十九条第（二）项的规定，决定对原告罚款25万元。

  另查明，2009年11月13日，被告审批通过了原告上报的《多规格环保型淤泥烧结多孔砖技术改造项目环境影响报告表》，2012年12月5日前述技术改造项目通过被告竣工验收。同时，2015年以来，原告被群众投诉数十起，反映该公司排放刺激性臭气等环境问题。2015年9月9日，因原告同年7月20日厂界两采样点臭气浓度最大测定值超标，被告对该公司作出金环保改字[2015]第479号《责令改正通知书》，并于同年9月18日作出第2020150479号《行政处罚决定书》，决定对原告罚款35,000元。

  上海市金山区人民法院于2017年3月27日作出（2017）沪0116行初3号行政判决：驳回原告上海鑫晶山建材开发有限公司的诉讼请求。宣判后，当事人服判息诉，均未提起上诉，判决已发生法律效力。

  法院生效裁判认为：本案核心争议焦点在于被告适用《大气污染防治法》对原告涉案行为进行处罚是不是正确，其中涉及《固态废料对环境造成污染防治法》第六十八条第一款第（七）项、第二款及《大气污染防治法》第九十九条第（二）项之间的选择适用问题。前者规定，未采取对应防范措施，造成工业固态废料扬散、流失、渗漏或者造成别的环境污染的，处一万元以上十万元以下的罚款；后者规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。前者规制的是未采取防范措施造成工业固态废料对环境造成污染的行为，后者规制的是超标排放大气污染物的行为；前者有未采取防范措施的行为并具备一定环境污染后果即可构成，后者排污单位排放大气污染物必须超过排放标准或者重点大气污染物排放总量控制指标才可构成。

  首先，本案并无证据可证实臭气是否来源于任何工业固态废料，且被告接到群众有关原排放臭气的投诉后进行执法检查，检查、监测对象是原告排放大气污染物的情况，适用对象方面与《大气污染防治法》更为匹配；其次，《监测报告》显示臭气浓度超过大气污染物排放标准，行为后果方面适用《大气污染防治法》第九十九条第（二）项规定更为准确，故被诉行政处罚决定适用法律并无不当。

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